有人主张,总统制产生强领袖,议会制则往往“群龙无首”。然而,事实恰好相反。总统经常是各方妥协下产生的候选人,议会制的强总理则层出不穷,从丘吉尔到撒切尔,从阿登纳到布兰特;拉美的苏亚雷斯和冈萨雷斯也都很强,而且他们下台没有造成什么政治危机。
议会制的一大优势在于它是培养政治领袖的温床,所有主要政党的领袖都有望成为总理。议会过程提供各种出头露面的机会,便于政党领袖建立名望。反对党也不会闲着,总理候选人即便败选也通常继续留在议会这个政治平台。他们不用等到竞选,就可以声明政策立场。总统候选人没有这些机会,许多出自州长,因而有不熟悉国际政治与宏观调控的缺陷。总统制也可以产生强政党,但通常都是个性化的弱政党,譬如巴西、菲律宾、韩国。总统制也可以出领袖,但通常不是可以获得国会信任的政党领袖。
还有人主张,总统制更适合联邦制,因为联邦更需要统一,而总统是国家统一的象征。但这也是想当然,议会联邦制国家实际上并不少。联邦制国家中,议会制和总统制几乎平分秋色。根据我们对176个国家的最新统计,如果把具有联邦特征的单一制国家权重除以2再和联邦制国家数量相加,那么表1显示,议会制中的联邦制比例达到20.8%,仅比总统制比例29.6%略低,高于半总统制国家,并显著高于总统议会制和总统制中的超总统制国家的联邦制比例。
议会制和总统制在联邦制比例上的差距更可能是因为议会制国家的平均规模显著小于总统制,而小国采用联邦模式的比例显然更低。表1似乎也显示立法—行政横向分权和纵向分权之间的关联:总统议会制和超总统制都授权总统享有解散议会的自由裁量权,而其地方自治要素都显著低于总统制、议会制和总理总统制。
事实上,总统的一权独大可能干扰联邦制的正常运行,甚至可能为内战埋下隐患。拉美总统制的一个缺陷是总统随意干预地方事务,有的甚至有权任免州长,而各州也存在州长一人决策的同样问题。还有人猜测总统制有助于整合多族群国家,但总统的权力垄断恰恰是族群冲突的渊源。
相比之下,议会制更有利于形成共识协议和联合政府。如果没有主导大党,小党有望成为总理并有动力谈判妥协和权力共享。至于总统制建立的总司令和军官直接联系是否有助于国家稳定,也不能一概而论。西班牙国王卡洛斯笃信民主,所以对民主转型稳定性有利,但遇到强人则反而不利。魏玛时期,军官可绕开议会和内阁直接上达总统,最后损害了民主稳定性。在政治转型过程中,总统制也容易导致军队直接对总统采取违宪行动。
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